S. 897. XLV.
Silva Tamayo, Gustavo Eduardo c/
EN – Sindicatura General de la Nación – resol. 58/03, 459/03 s/ empleo público.
Buenos Aires, 27 de diciembre de
2011
Vistos los autos: “Silva Tamayo,
Gustavo Eduardo c/ EN – Sindicatura General de la Nación – resol. 58/03 459/03
s/ empleo público”.
Considerando:
1°) Que la Sala V de la Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal —por mayoría
de sus integrantes— confirmó la decisión de la instancia anterior que había
rechazado la demanda interpuesta por Gustavo Eduardo Silva Tamayo, con el fin
de obtener la nulidad de las resoluciones 58/03, 59/03, 05/04 y 06/04 dictadas
por el Síndico General de la Nación, y el cobro de la indemnización que
reclama.
Mediante la primera de las resoluciones
citadas, el actor —que pertenecía a la planta permanente de la Sindicatura
General de la Nación— fue desplazado del cargo que desempeñaba en forma
transitoria en una categoría superior a la de su cargo de revista inicial, y se
designó a otra persona en su lugar, sobre la base de invocar razones operativas
y la necesidad de continuar con la reasignación de funcionarios en distintas
áreas del organismo demandado. Con idéntico carácter de transitoriedad, por
medio de la segunda de las resoluciones citadas, se le asignó al actor la
función de Asesor Legal en una categoría diez veces menor que la desempeñada
hasta ese momento y, finalmente, el Síndico General le otorgó funciones propias
de su categoría inicial —de rango aún inferior a la última desempeñada—, en el
agrupamiento II, categoría 04 del escalafón, dentro de la Gerencia de Asuntos
Jurídicos (resoluciones 05/04 y 06/04).
2°) Que para arribar a aquella
decisión el a quo —en sustancia— ponderó que en la Sindicatura General de la
Nación no funcionaba adecuadamente el sistema de promoción propio de la carrera
administrativa, y que diversas normas de racionalización habían impuesto el
congelamiento de las vacantes y la imposibilidad de realizar nombramientos
definitivos. Tal estado de cosas, motivó sucesivas reorganizaciones internas y
la reasignación de funciones que recayó sobre el personal de planta permanente,
con estabilidad y determinada categoría de revista, al que se le asignaron con
carácter transitorio nuevas funciones o responsabilidades.
Según lo expresó, aquellos
nombramientos transitorios fueron realizados con la expresa salvedad de que si
la designación daba lugar al desempeño en una categoría superior el agente
tendría derecho a la mayor remuneración, pero ello no implicaba una modificación
de su categoría escalafonaria, y la designación tendría “carácter transitorio
‘hasta tanto se perfeccionen y sustancien los procedimientos reglados de
desarrollo de la carrera administrativa’, salvedad expresamente consignada en
las resoluciones 30/02 y 31/02, mediante las cuales el Síndico General nombró
al actor como Secretario General del organismo” (fs. 737 vta.).
En el criterio del a quo, no
podía aceptarse la tesis de la actora en el sentido de que si la mencionada
resolución 30/02 —en consonancia con lo previsto en el art. 14 del Estatuto del
Personal de la Sindicatura General de la Nación— estableció que la designación
transitoria se extendería hasta tanto se llevaran a cabo los procedimientos
reglados de desarrollo de la carrera administrativa, esta circunstancia operaba
como una condición resolutoria del nombramiento transitorio, y a menos que
existiesen causales expresamente fundadas, resultaba improcedente su
desplazamiento antes de ocurrir dicha condición. La mayoría del tribunal fundó
tal aseveración en que aquella clase de designación no tuvo por objeto
“...atribuir al funcionario designado de modo ‘transitorio’ un derecho a
permanecer en esa función por un plazo indeterminado e incierto, puesto que no
hay texto legal o reglamentario que consagre tal derecho a la ‘estabilidad en
la función’, sino aclarar que su desempeño en ese cargo y en esa función
tendrían lugar a título provisional e inestable, es decir, sin derecho a
retenerlos para sí, como si se tratara de un nombramiento definitivo”.
Sostuvo, además, que la
interpretación postulada por el apelante cercenaría las atribuciones
expresamente conferidas al Síndico General para reorganizar la estructura del
organismo y asignar responsabilidades a sus subordinados [art. 112, incisos b)
y c), de la ley 24.156].
Por último, afirmó que las
razones de servicio invocadas en las resoluciones 58/03 y 59/03 para reemplazar
al actor en el cargo de Secretario General por otro agente eran suficientes
para motivar esa medida, pues formaba parte del ámbito de decisiones atinentes
a la política administrativa ejercidas con una razonable amplitud de criterio,
y no se había afectado la estabilidad del actor en el cargo de planta
permanente. Según lo expresó el a quo, la motivación de aquella medida no requería
que se evaluara de modo expreso y exhaustivo la idoneidad personal y
profesional del interesado, máxime si se utilizaron idénticos parámetros para
fundar la resolución mediante la que se lo designó en el cargo transitorio del
que resultó desplazado.
3°) Que contra aquel
pronunciamiento el apelante interpuso el remedio federal (fs. 743/762) que fue
concedido por el a quo por hallarse en juego la inteligencia de normas de
naturaleza federal y denegado en cuanto a la doctrina de la arbitrariedad de
sentencias (fs. 780).
4°) Que el recurso extraordinario
deducido es formalmente admisible, pues se halla controvertida la
interpretación de normas federales y la sentencia definitiva del superior
tribunal de causa es contraria a los derechos que en aquéllas funda el apelante
(art. 14, inciso 3°, de la ley 48).
Asimismo, puesto que algunos de
los agravios fundados en la doctrina de la arbitrariedad de sentencias aparecen
inescindiblemente unidos a la interpretación del derecho federal, corresponde
efectuar su examen conjunto.
5°) Que el actor expuso los
siguientes agravios: a) que no ha pretendido que el mero transcurso del tiempo
pudiera modificar su situación de revista ni ha basado su reclamo en un derecho
a la permanencia en el cargo, razón por la que los precedentes del Tribunal
citados en la sentencia no son aptos para resolver el sub examine; b) que,
contrariamente a lo afirmado por el a quo, la interpretación que propone del
art. 14 del Estatuto del Personal de la Sindicatura General de la Nación y de
la resolución 30/02, no desconoce las atribuciones conferidas al Síndico
General por la ley 24.156 —art. 112, incisos b y c—, sino que concilia la letra
de las normas estatutarias con las disposiciones contenidas en la ley citada,
en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y en la Constitución
Nacional. En su concepto, el esquema de designaciones en el organismo demandado
operaba del siguiente modo: 1°) la designación se realizaba en forma
transitoria; 2°) dicha transitoriedad debía extenderse hasta tanto se
sustanciaran los procedimientos reglados para la cobertura de la vacante; 3°)
excepcionalmente, el nombramiento se extende-ría hasta que el Síndico General
de la Nación dicte un acto administrativo bajo el estricto cumplimiento de los
recaudos contenidos en el art. 7° de la ley 19.549, en el que se exprese la
causa, la motivación y la finalidad que justificarían el desplazamiento
anticipado; c) de la mera interpretación gramatical de las normas dictadas por
la demandada resulta que en esta clase de designaciones la Administración se
autovinculó, pues la designación transitoria se hallaba sujeta a la condición
resolutoria del perfeccionamiento de la carrera administrativa y de la
sustanciación de los respectivos concursos; d) la mayoría del tribunal a quo no
ponderó que el acto administrativo de designación contenía un elemento
accesorio o accidental que debió ser respetado, en tanto la designación
transitoria tenía un lapso de duración al hallarse subordinada a un
acontencimiento futuro o incierto, esto es, la sustanciación de un mecanismo
reglado para el desarrollo de la carrera administrativa. Según lo expresa, si
la administración decidía cancelar anticipadamente su designación transitoria,
debía asumir su responsabilidad y el consecuente deber de reparar el daño
causado; e) contrariamente a lo afirmado en la sentencia, ponderando las
circunstancias de la causa, no puede sostenerse que la sola invocación de
“razones de servicio” resultaba suficiente para motivar el dictado de las
resoluciones 58/03 y 59/03, puesto que aunque se admitiese el ejercicio de
facultades discrecionales, éstas no eximen al órgano administrativo de cumplir
los recaudos que para todo acto administrativo exige la ley 19.549, ni de
respetar la razonabilidad que debe acompañar a toda decisión de las autoridades
públicas; f) no fueron valoradas ninguna de las pruebas aportadas a la causa
que revelarían la falta de causa y motivación, el objeto prohibido, y la
desviación de poder de los actos administrativos cuestionados. En especial,
pone énfasis, en que no se ha tenido en cuenta que con el dictado del decreto
1640/05 se ha homologado un convenio celebrado entre el organismo demandado y
la representación gremial del personal, mediante el que se posibilitó la
consolidación definitiva en sus cargos a la totalidad de los funcionarios
—menos al actor— que se encontraban ejerciendo sus funciones en forma
transitoria desde el dictado de la resolución 30/02; g) finalmente, expresa sus
críticas en cuanto la sentencia ha dispuesto la imposición de las costas a su
cargo.
6°) Que el artículo 14 del
Estatuto del Personal de la Sindicatura General de la Nación (resolución S.G.N.
57/94) en su primitivo texto establecía:
“ARTÍCULO 14: El personal que en
virtud de una disposición de autoridad competente, desempeñe transitoriamente
funciones correspondientes a una categoría superior por un
período mayor de dos meses,
percibirá con retroactividad la retribución correspondiente a esta última,
mientras dure el interinato, el que no podrá ser superior a seis (6) meses”.
La redacción del artículo antes
transcripto fue sustituida por la siguiente:
“ARTÍCULO 14: El personal que, en
virtud de una resolución del Síndico General de la Nación, desempeñe
transitoriamente funciones correspondientes a [una] categoría superior
percibirá la retribución correspondiente a esta última.
La transitoriedad de tales
designaciones, sin perjuicio de las atribuciones que en la materia corresponden
al Síndico General de la Nación, se extenderá hasta tanto se perfeccionen y
sustancien los procedimientos reglados de desarrollo de la carrera
administrativa” (resolución S.G.N. 28/02).
Según se expresó en los
considerandos de esta norma, la modificación se adoptó en un contexto de
racionalización del gasto público, en el que se había dispuesto el
“...congelamiento de vacantes impidiendo, de ese modo, proveer a la cobertura
de los cargos mediante los pertinentes mecanismos de selección”. A dicha
circunstancia se añadió, que la instrumentación de diversos regímenes de retiro
voluntario de los agentes públicos, produjo que los cargos de los funcionarios
salientes quedaran automáticamente “congelados”, razón por la que aquéllos se
debieron cubrir en forma sucesiva con agentes que no poseían, según su
situación de revista, el nivel escalafonario correspondiente a la función
confiada (ver considerandos de la resolución S.G.N. 28/02).
Por su parte, la resolución
mediante la que el Síndico General de la Nación designó a distintos
funcionarios, entre ellos, al actor en el cargo de Secretario General, en
similar
sentido, dispuso: “Las
designaciones efectuadas por intermedio de la presente tendrán carácter
transitorio, hasta tanto se perfeccionen y sustancien los procedimientos
reglados de desarrollo de la carrera administrativa” (resolución S.G.N. 30/02,
artículo 3°).
7°) Que atendiendo a la
literalidad del art. 14 del Estatuto del Personal de la Sindicatura General de
la Nación y de la resolución S.G.N. 30/02, y puesto que los términos de una
norma no son superfluos sino que cabe suponer que han sido utilizados con algún
propósito (Fallos: 326:1778; 327:2423; 331:2550), asiste razón al apelante al
interpretar que la Administración sujetó esta clase de nombramientos al
acaecimiento de una condición resolutoria, o bien, como reza el texto de aquel
art. 14, asumió el compromiso de que la transitoriedad de las designaciones
efectuadas “se extenderá” hasta que se sustancien los procedimientos relativos
al desarrollo de la carrera administrativa. Al propio tiempo, puesto que la
Administración no podría quedar inerme si durante el transcurso de ese lapso
surgieran fundadas razones para apartar a un agente de su cargo transitorio,
previó la posibilidad de que el Sindico General de la Nación pudiera ejercer,
en tal caso, las atribuciones que le confiere el art. 112 de la ley 24.156. Lo
primero —que el nombramiento transitorio perduraría hasta que se sustancien los
procedimientos reglados—, sería el principio al que debía sujetarse la
Administración; lo segundo —la posibilidad de desplazar del cargo antes de ese
acontecimiento si hubiese motivos fundados—, la excepción.
Frente a tal clase de previsión,
no bastaría para poner fin anticipadamente a una designación, con alegar
genéricamente razones operativas, de reorganización o reasignación de
funcionarios, ni es correcto lo afirmado por el a quo en el sentido de que la
motivación de aquella medida no requería que se evaluara de modo expreso y
exhaustivo la idoneidad personal y profesional del interesado, puesto que, por
el contrario, habría que especificar cuál sería el motivo concreto por el que
no es posible mantener transitoriamente al agente hasta tanto se cumpla la
condición a la que se sujetó el nombramiento. Dicha exigencia no podría ser
obviada, aun cuando —como ocurre en el caso— se invocase el ejercicio de
atribuciones discrecionales, pues como lo ha sostenido el Tribunal, dicho
ejercicio no exime al órgano administrativo de verificar los recaudos que para
todo acto administrativo exige la ley 19.549; obliga a una observancia más
estricta de la debida motivación (Fallos: 324:1860 y los allí citados), y no
puede llevar a confundir la discrecionalidad en el actuar de la Administración
con la irrazonabilidad de su proceder (ver sentencia en la causa
“Schnaiderman”, registrada en Fallos: 331:735).
En el caso, no puede obviarse que
la designación del actor en el agrupamiento I, categoría 01, correspondía al
personal que ejerce el máximo nivel del escalafón y posee responsabilidades
gerenciales, de coordinación o de sindicatura de sociedades y entidades, razón
por la que el órgano administrativo debió efectuar una particular ponderación
de las condiciones de idoneidad al momento de su designación.
En efecto, así ha ocurrido, pues
al encontrarse vacante el cargo de Secretario General de la Sindicatura General
de la Nación, el Síndico General de la Nación consideró “pertinente designar en
tal función al Dr. Gustavo Eduardo SILVA TAMAYO” en razón de sus “antecedentes
profesionales” (resolución S.G.N. 2/02, del 19/02/2002), y al ser nuevamente
designado con carácter transitorio en el mismo cargo de Secretario General —con
la aclaración de que lo sería “hasta tanto se perfeccionen y sustancien los
procedimientos reglados de desarrollo de la carrera administrativa”—, se
expresó que las reasignaciones de funcionarios respondía a un criterio que
“...atiende adecuadamente a la idoneidad, experiencia y actitud del personal,
de modo de valorar adecuadamente su mérito, iniciativa, formación y
rendimiento...” (resoluciones S.G.N. 30/02 y 31/02, ambas dictadas el
30/04/2002).
En consecuencia, puesto que en la
resolución S.G.N. 58/03, se ha mencionado que el desplazamiento del actor
obedecía a razones operativas, y mediante un simple cliché, se adujo que el
criterio de reasignación atendía “...a la idoneidad, experiencia y actitud del
personal, de modo de valorar adecuadamente su mérito, iniciativa, formación y
rendimiento...” no resultan de ese acto —ni han sido explicitadas en la causa—
las razones por las que debía desplazarse a quien había sido designado
transitoriamente hasta que se sustanciaran los procedimientos reglados, ni en
qué habrían variado las condiciones de idoneidad tenidas en cuenta al momento
de la designación o durante el desempeño del cargo. Tampoco resulta de los
actos administrativos impugnados cuál sería el motivo para que el actor fuera
reemplazado en su cargo —que suponía un especial grado de capacitación—, por
otro funcionario, reasignándole abruptamente una categoría diez veces menor
dentro del mismo agrupamiento escalafonario, para, finalmente, disponer su
regreso a la situación de revista, en el agrupamiento II, categoría 04
(resoluciones S.G.N. 59/03; 05/04 y 06/04).
Es pertinente recordar que “...si
bien no existen formas rígidas para el cumplimiento de la exigencia de
motivación explícita del acto administrativo, la cual debe adecuarse, en cuanto
la modalidad de su configuración, a la índole particular de cada acto
administrativo, no cabe la admisión de fórmulas carentes de contenido, de
expresiones de manifiesta generalidad o, en su caso, circunscribirla a la
mención de citas legales, que contemplan una potestad genérica no justificada
en los actos concretos” (Fallos: 314:625).
En suma, y como ha sido señalado
por el Tribunal al fallar el caso “Schnaiderman” antes citado, “...la
circunstancia de que la entidad administrativa obrare en ejercicio de
facultades discrecionales, en manera alguna puede constituir un justificativo
de su conducta arbitraria, como tampoco de la omisión de los recaudos que, para
el dictado de todo acto administrativo, exige la ley 19.549. Es precisamente la
legitimidad —constituida por la legalidad y la razonabilidad— con que se
ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los actos de los
órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte
interesada, verificar el cumplimiento de dichas exigencias (doctrina de Fallos:
307:639 y 320:2509)”.
Lo hasta aquí expresado es
suficiente para concluir que las resoluciones impugnadas exhiben vicios en la
causa y en la motivación que originan la nulidad del acto emitido con tales
defectos (arts. 7° y 14 de la ley 19.549), y determinan la consiguiente
obligación de indemnizar el daño ocasionado.
Por ello, y oída la señora
Procuradora Fiscal, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y
se revoca la sentencia. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen
para que, por quien corresponda, dicte un nuevo fallo con arreglo al presente.
Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I.
HIGHTON de NOLASCO (en disidencia)- CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI
- JUAN CARLOS MAQUEDA (en disidencia)- E. RAÚL ZAFFARONI - CARMEN M. ARGIBAY
(en disidencia).
ES COPIA
DISIDENCIA DE LA SEÑORA
VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO Y DE LOS SEÑORES
MINISTROS DOCTORES DON JUAN CARLOS MAQUEDA Y DOÑA CARMEN M. ARGIBAY
Considerando:
Que el recurso extraordinario es
inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Por ello, y habiendo dictaminado
la señora Procuradora Fiscal, se lo desestima. Con costas. Notifíquese y
devuélvase.
ELENA I. HIGHTON de NOLASCO -
JUAN CARLOS MAQUEDA - CARMEN M.
ARGIBAY.
ES COPIA
Recurso extraordinario
interpuesto por Gustavo Eduardo Silva Tamayo, actor en autos, por su propio
derecho, con el patrocinio letrado del Dr. Fernando García Pullés.
Traslado contestado por la
Sindicatura General de la Nación, demandada en autos, representada por la Dra.
Hebe Cereseto, en calidad de apoderada.
Tribunal de origen: Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala V.
Tribunales que intervinieron con
anterioridad: Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso
Administrativo Federal nº 1.
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