Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS)
Fecha: 08/08/1978
Partes: Ojeda, Domingo Antonio
Publicado
en: Colección de Análisis
Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo - Julio Rodolfo Comadira, 28 -
CS Fallos 301:, 1103
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HECHOS:
La
Corte Suprema de Justicia de la Nación confirmó la resolución del Tribunal
Administrativo de la Navegación que declaró la responsabilidad profesional de un
patrón motorista por una colisión entre embarcaciones, desestimando el recurso
extraordinario interpuesto contra tal pronunciamiento.
SUMARIOS:
Es
procedente confirmar la sentencia que confirmó la resolución del Tribunal
Administrativo de la Navegación que declaró la responsabilidad profesional de
un patrón motorista por una colisión entre embarcaciones, a menos que medien
razones de grave entidad que justifiquen apartarse de sus conclusiones, dado
que la idoneidad en la materia náutica que ostentan los integrantes del citado
organismo avala sus conclusiones acerca de las complejas situaciones de hecho
que deben dilucidar.
Si
bien el control judicial supone negar la potestad de dictar resoluciones
definitivas en cuento a los hechos y el derecho aplicable, respecto de los
tribunales administrativos -en el caso, el Tribunal Administrativo de la
Navegación, llamado a conocer en el accidente acaecido por una colisión de
embarcaciones-, dicho principio no es rígido y su alcance debe ser adecuado a
las particularidades de cada situación jurídica, armonizándolo con las
circunstancias concretas del caso, entre las cuales se destacan el carácter de
los órganos actuantes y la complejidad técnica de las cuestiones abordadas.
Es
improcedente el recurso extraordinario -art. 14, ley 48 (Adla, 1852-1880, 364)-
deducido contra la resolución del Tribunal Administrativo de la Navegación que
declaró la responsabilidad de carácter profesional de un patrón motorista por
una colisión entre embarcaciones, pues para que dicha responsabilidad pueda
hacerse efectiva, resulta necesario el juicio previo de la conducta personal
del agente imputable y la subsunción de ésta en la norma jurídica que prevea
una sanción, por lo que la resolución impugnada carece de entidad para violar
algún derecho constitucional (Del voto en disidencia del doctor Daireaux).
TEXTO
COMPLETO:
2ª
Instancia. - Buenos Aires, agosto 8 de de 1978.
Considerando:
1°) Que el Patrón Motorista Profesional del Delta D. Domingo Antonio Ojeda
recurre de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de la
Navegación, que lo declara responsable de los cargos que se le formulan en los
fundamentos del pronunciamiento apelado, sin aplicarle sanción alguna porque,
al momento de dictarse el fallo; no existía norma que lo permitiese.
2°)
Que el inc. a) del art. 4° de la ley 18.870 dispone que "Corresponde al
Tribunal Administrativo de la Navegación fijar las responsabilidades de
carácter profesional emergentes de accidentes de la navegación, aplicando las
sanciones establecidas por las leyes y reglamentos vigentes en la
materia". El reglamento que contenía las penalidades a aplicarse era el
Digesto Marítimo y Fluvial que fue derogado en la oportunidad de aprobarse, el
Régimen de la Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre" (REGINAVE) que no
contenía disposición en esa materia.
3°)
Que a juicio de este Tribunal la inexistencia de una reglamentación que fije
las penas que corresponden aplicar no constituye obstáculo para que el Tribunal
Administrativo de la Navegación fije las responsabilidades de carácter
profesional" que surjan del análisis de las circunstancias que provocan un
accidente en una vía navegable, porque lo que realmente importa a los intereses
públicos y privados, comprometidos en la actividad del transporte naviero, no
es tanto la sanción individual de la que pudiera ser pasible un profesional de
la navegación, sino, más bien, su grado de conocimiento, y acatamiento a las
normas técnicas que imperan en el tráfico realizado por esa vía, en la que se comprometen
unidades de muy alto costo, y las responsabilidades de orden civil que pudieran
generarse, a consecuencia de los accidentes.
4°)
Que las sanciones que eventualmente pudiera aplicar el Tribunal Administrativo
de la Navegación no son la consecuencia emergente del ejercicio de un poder
disciplinario, en tanto no existe la relación de dependencia que justifique
dicho poder, sino que tiene su fundamento en la vigilancia de la idoneidad
profesional, que la ley le atribuye, en cada oportunidad que se produce un
accidente, respecto de quienes se desempeñan en las funciones de conducción de
buques o lanchas destinados a las distintas actividades que se cumplen en las
vías marítimas, fluviales y lacustres. A ese efecto, lo que importa entre otras
cosas, para conocimiento de quienes deben emplear a esos profesionales, es la
idoneidad con que estos desempeñan sus funciones, en ocasión de producirse
accidentes, para lo que el Tribunal Administrativo de la Navegación posee
suficiente competencia, con independencia de la sanción que en cada caso
pudiera corresponder, que solo es la exteriorización del juicio de
responsabilidad que el citado tribunal efectúa en cada oportunidad que le
corresponde actuar y cuya conclusión no constituye en sí misma una sanción, sino
una declaración técnica de la que pueden emerger responsabilidades de distinta
naturaleza o propiamente sanciones si una norma las establece con anterioridad
a los hechos que se investigan.
5°)
Que las limitaciones que en su competencia le imponen a este Tribunal los arts.
86 y siguientes de la ley 18.870, modificada por la ley 20.395, determinan que
el análisis que debe efectuar, a raíz del recurso deducido, se circunscribe,
por principio, a controlar la legitimidad del proceder del órgano jurisdiccional
administrativo y del acto impugnado, con exclusión de las cuestiones de hecho,
salvo que en orden a este aspecto se denuncia la inexistencia de las causas que
motivaron el pronunciamiento cuestionado o si se alegase que lo decidido es
irrazonable, que evidencia grave error, falta de fundamentos o arbitrariedad
manifiesta.
6°)
Que en el caso resueltas, las cuestiones relativas a la legitimidad del acto
impugnado -el proceder del órgano recurrido no se cuestiona- se advierte que el
recurrente se limita a expresar su discrepancia con la apreciación que el
tribunal apelado efectúa de la prueba rendida, sin atribuirle irrazonabilidad,
grave error, falta de fundamento o arbitrariedad manifiesta (Corte Suprema,
Fallos: 251:472; 254:51; 255:29; 256:24, 305, 562; 265:293), razón por la que
el tribunal considera que en la especie no existen motivos suficientes para
trasponer el límite de su competencia normal, tal como se ha señalado en el
parágrafo precedente.
Por
los fundamentos expuestos y oído el Sr. Procurador Fiscal, "se rechaza el
recurso deducido y consecuentemente, se confirma el fallo dictado por el
Tribunal Administrativo de la Navegación.
Regístrese,
notifíquese y devuélvase.- Oscar E. Barleta.- Mueler S. Tonelli.
Dictamen
del Procurador General
Suprema
Corte: I. El Tribunal Administrativo de la Navegación declaró parcialmente
responsable de la colisión ocurrida el 26 de setiembre de 1976 entre las
embarcaciones Interisleña XIII y Carolina Andra al patrón de la primera don
Domingo Antonio Ojeda, de acuerdo con la siguiente premisa:
"desempeñándose como Patrón de una lancha de pasajeros, no utilizar
francamente su mano; avistar tardíamente a una lancha deportiva que navegaba de
vuelta encontrada; y, ante la inminencia del abordaje, no maniobrar adecuadamente
para tratar de evitarlo o atenuar sus consecuencias".
Dicho
pronunciamiento fue recurrido por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Federal y Contenciosoadministrativo cuyo fallo resultó adverso al apelante.
Dedujo
éste entonces el recurso autorizado por el art. 6° de la ley 4055 agraviándose
de: a) haber sido objeto de una sanción sin ley anterior que la previese y b)
no haber obtenido una revisión amplia de los hechos que el órgano
administrativo tuvo por acreditados, circunstancia que toma a la ley 18.870,
modificada por la ley 20.395, en la cual los jueces apoyaron su decisión,
inconstitucional a la luz de la doctrina sentada en la causa registrada en
Fallos: 247:646.
II.
La navegación ya sea de guerra, mercante o deportiva es una actividad que
engendra riesgos para las personas y bienes que participan de ella.
La
medida de tales riesgos depende tanto de las características de las
embarcaciones como de la pericia de sus tripulantes, circunstancia que ha
motivado desde antiguo la intervención del Estado que, en ejercicio del poder
de policía de la seguridad, ha compelido a los administrados, por un lado, a
registrar sus naves y dotarlas de ciertas características de construcción y
equipamiento apropiados, y, por otro a matricularse a si mismos, previo examen
de aptitud física y técnica, a fin de quedar habilitados para comandar un
buque.
Este
despliegue estatal se ha hecho más intenso al compás del desarrollo del tráfico
náutico cuya complejidad ha exigido convocar especialistas a fin de mantener un
control eficaz del quehacer marinero.
En
este orden de ideas "... ha sido motivo, de preocupación...aquellos hechos
de la navegación que prima facie comprometen la responsabilidad profesional del
personal que interviene en ella" (nota al Poder Ejecutivo acompañando el
proyecto de ley 18.870, segundo párrafo).
La
creación del Tribunal Administrativo de la Navegación, por la ley 18.870,
obedece a tales razones y propósitos.
Las
facultades del organismo, no obstante su nombre, que alude a su carácter
jurisdiccional, comprenden también la de proponer "...las medidas de
seguridad o las modificaciones a las leyes, reglamentos y ordenanzas vigentes,
cuya conveniencia resulte de lo investigado por el Tribunal en las causas en
que intervenga" (art. 4°, inc. b, de la ley 18.870).
Aparece,
así, en mi opinión, no como una mera instancia sustitutiva de la judicial en el
conocimiento de causas referidas a violación de leyes u ordenanzas
reglamentarias de la navegación, sino como un apéndice complejo por medio del
cual el Poder Ejecutivo ejerce una parte relevante del poder de policía
delegado en él por el legislador.
III.
Según el texto de la ley 18.870 -en ello no modificado por la ley 20.395-,
corresponde al mencionado tribunal "fijar las responsabilidades de carácter
profesional emergentes de accidentes de la navegación, aplicando las sanciones
establecidas por las leyes y reglamentos vigentes en la materia" (art. 4°,
inc. a), teniendo por objeto sus decisiones "determinar la falta de
idoneidad profesional, la imprudencia, impericia o negligencia del personal
responsable, directa o indirectamente de un accidente de navegación, o la
inobservancia de las leyes, reglamentos y ordenanzas vigentes y aplicables en
cada caso" (art. 6°).
La
confrontación de ambas disposiciones pone de relieve, a mi entender, los dos
tipos de facultades antes aludidas asignadas por la ley al tribunal de
referencia. Así resulta, por lo demás, de uno de los antecedentes de la ley
18.870 -el anteproyecto del Capitán de Navío Auditor Dr. Armando Luis Selva
(Jurisprudencia Argentina, 1947 -III- p. 75 y siguientes, sección doctrina) -en
cuyo art. 20 se expresaba que "corresponde al Tribunal de la Navegación
-así se lo denominaba-: a) definir la naturaleza, extensión y causa
determinante de los accidentes y hechos de la navegación; b) fijar la
responsabilidades de todos los accidentes y hechos de la navegación y aplicar
sanciones administrativas a los responsables". Por consiguiente, dado que
el cometido previsto en el inc. a) no está supeditado a la concreción del
contenido en el inc. b) y que frecuentemente la causa de un accidente
consistirá en el obrar inexperto o negligente del personal a cargo de una nave,
parece forzoso concluir que el tribunal proyectado tenía la facultad de
determinar responsabilidades con prescindencia de que existieran prevista en el
orden jurídico consecuencias gravosas para el responsable distintas de la
indicada declaración.
El
ejercicio de tal facultad de investigación se compadece naturalmente, por otra
parte, con la de proponer las medidas de seguridad y las modificaciones
normativas, prevista, según antes se ha recordado, en el inc. b) del art. 49 de
la ley 18.870. De otro modo, si se admitiera que la facultad de investigar por
parte del tribunal está destinada exclusivamente a la averiguación de hechos
descriptos por una norma que los enlace a una sanción específica, se le
privaría del conocimiento de los casos más interesantes para el ejercicio de
dicha facultad de investigación, que son precisamente aquellos todavía no
previstos en el orden jurídico.
IV.
Admitida la competencia del Tribunal Administrativo de la Navegación para
determinar las responsabilidades de los navegantes, corresponde pronunciarse
acerca de la validez constitucional de tal facultad. Para ello, a mi modo de
ver, corresponde, en primer término, considerar la naturaleza jurídica de
aquella atribución de responsabilidad. Al respecto, si se considera que en sí
misma no contiene ningún elemento propio de una sanción, parece obvio que se
esfuma todo escrúpulo que en orden a su legitimidad pudiera abrigarse, puesto
que no se trataría más que de una actividad administrativa meramente dirigida a
munirse de elementos a fin de ejercer la atribución del art. 4°, inc. b).
En
tal caso, el ejercicio de esa facultad sería; como principio, imposible la
revisión judicial, dada la índole no justiciable de la cuestión. En cambio, si
se adoptara la tesis contraria; a la que adhiero, puesto que a mi entender la
declaración de responsabilidad importa, con independencia de otras
repercusiones que también tiene, la privación de un bien propio del imputado,
cual es su prestigio profesional, máxime cuando se la comunica a las
autoridades (conf. fs. 242), debería encontrarse una norma jurídica general que
describiera adecuadamente las conductas susceptibles de engendrar la reacción
del poder público.
A mi
juicio el art. 6° reúne esas calidades. En efecto, exige, para declarar la
responsabilidad del navegante: a) que haya tenido lugar un accidente, b) que
aquél haya sido su causante directo o indirecto, y c) que haya obrado con
imprudencia, impericia, etc....".
Estos
elementos bastan en mi opinión, para sustentar la constitucionalidad de la
figura legal. A fin de ser breve en la fundamentación de este aserto sólo diré
que V. E en la causa "Yue Way Mand y otros s/recurso contra resolución del
T.A.N.", fallada el 13 de junio de 1978, consideró aplicable, para
sancionar la conducta de un práctico, el art. 55 inc. b) del dec. 5207/71, que
contiene una descripción del comportamiento reprochable no más precisa que la
del artículo cuestionado. Por lo demás, el tipo previsto requiere una
complementación semejante al de otros contenidos en el Código Penal en el que
se alude a la omisión del cuidado debido, negligencia, transgresión de
reglamentos, etc. (verbigracia art. 84).
En
cuanto al tipo de sanción, no advierto que la Constitución Nacional lo prohíba
puesto que su efecto no es de naturaleza diferente al de cualquier sanción -en
este caso, el de hacer conocer la mala actuación del castigado-, sin incluir,
en cambio; otros efectos más gravosos como el impedimento para trabajar o la
privación de la propiedad o de la libertad, etc.
V.
Asiste razón al apelante en sostener que la ley 18.870 limita el análisis de la
prueba en la instancia judicial, razón por la cual se vería privado del control
judicial suficiente de que habla la sentencia dictada en la causa
"Fernández Arias c. Poggio"(Fallos: 247:646).
Sin
embargo, conviene destacar -como lo dice la Corte en el fallo precedentemente
recordado- que "el alcance que ese control judicial necesita poseer para
que sea legítimo tenerlo por verdaderamente suficiente, no depende de reglas
generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos extenso y profundo
según las modalidades de cada situación jurídica. En otras palabras: la medida
del control judicial requerido deberá ser la que resulte de un conjunto de
factores y circunstancias variables o contingentes, entre los que podría
mencionarse, a título de ejemplo, la naturaleza del derecho individual
invocado, la magnitud de los interés públicos comprometidos, la complejidad de
la organización administrativa creada para garantizarlos, la mayor o menor
descentralización del tribunal administrativo, etc. (Fallos: 244:548). Y todo
ello, como es natural, obliga a examinar, en cada caso, los aspectos
específicos que singularizan a la concreta materia litigiosa".
Es
cierto que "control judicial suficiente" quiere decir: a)
reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los
jueces ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos de la potestad
de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho
controvertido.
"Mas
no debe verse en ello -ha dicho la Corte en Fallos: 244:548- una exigencia
rígida, insusceptible de ser adecuada a los requerimientos impuestos por la
estructura del Estado y por las actividades que él desarrolla teniendo en vista
el bienestar social. Lo que el ordenamiento vigente demanda es el cabal respeto
de la garantía constituida por la certeza de que aquellas decisiones quedarán
sujetas a control judicial suficiente; o sea que, en el supuesto de mención, no
se conferirá a los funcionarios actuantes un poder absolutamente discrecional e
incontrolado, sustraído a toda especie de revisión judicial ulterior, y es
claro que, así entendida, la exigencia sub examine tiene alcance variable según
las peculiaridades de cada situación jurídica y necesita ser armonizada con
factores o circunstancias tales como la naturaleza del derecho individual
alegado, el carácter de los organismos a los que ha sido deferida la función
jurisdiccional, la complejidad técnica de las materias sobre las que versa
dicha función la índole y magnitud de los intereses públicos comprometidos, el
régimen y la organización administrativa establecidos para garantizados,
etc.".
Pienso
que el caso en consideración es precisamente uno de aquellos a que alude la
última parte del párrafo precedentemente transcripta.
Ello
así, porque el órgano administrativo cuya decisión se impugnó es un cuerpo
integrado por funcionarios escogidos de tal suerte que se garantiza su
capacidad técnica para resolver con soltura las cuestiones fácticas de por sí
complejas, que se plantean en los casos en que intervienen. No es ocioso
destacar al respecto la preocupación por el nivel técnico del Tribunal que,
como respuesta natural a la dificultad del tema, muestra el mensaje de
elevatoria al Poder Ejecutivo que acompaña al proyecto de la ley 18.870 (conf.
en especial, párrafos 2, 19 y 22). Ello se ve asimismo reflejado en la
composición del organismo (conf. art. 8° en especial en su texto reformado por
la ley 20.395) y en el hecho de que los procuradores fiscales, cuya formación
es jurídica aún cuando se trata de oficiales de la Armada, y son los únicos
funcionarios que intervienen sin un apoyo técnico específico, pueden solicitado
a la fuerza a la que pertenecen cuando les resulte necesario (art. 27, según
ley 20.395).
En
las condiciones expuestas, el examen que de los hechos hace el tribunal administrativo
tiene más de peritaje que de sentencia.
No
me parece, por tanto irrazonable que la revisión judicial, sin duda garantizada
por la Constitución Nacional, obre empero con la prudencia propia de quien se
halla en presencia no de un inferior sino de un perito y proceda entonces a
alterar sus conclusiones sólo en los supuestos excepcionales cuya existencia no
se ha demostrado en el sub lite (conf. mutatis mutandis la doctrina de Fallos:
268:340; 280:284 y 281:314, entre otros).
Con
este alcance, pienso que la decisión de la Cámara se ajusta a la doctrina
sentada por V. E. en la materia.
VI.
Por lo expuesto considero que V. E. debe confirmar el fallo apelado en cuanto
ha sido materia de recurso. Buenos Aires, 31 de julio de 1979.- Mario J. López.
Buenos
Aires, noviembre 27 de 1979.
Considerando:
1°) Que el Tribunal Administrativo de la Navegación, juzgando acerca de una
colisión entre dos embarcaciones ocurrida en el Río Sarmiento, declaró las
responsabilidades de carácter profesional del patrón motorista profesional del
Delta D. Domingo Antonio Ojeda por "...no utilizar francamente su mano;
avistar tardíamente a una lancha deportiva que navegaba de vuelta encontrada;
y, ante la inminencia del abordaje, no maniobrar adecuadamente para tratar de evitarlo
o atenuar sus consecuencias", y ordenó, asimismo, la comunicación de lo
resuelto a las autoridades competentes y su publicación.
En
los fundamentos respectivos, el sentenciante, había señalado que al acaecer el
accidente sé encontraba en vigencia el Régimen de Navegación Marítima, Fluvial
y Lacustre (REGINAVE), que no incluía sanciones para el personal navegante de
la Marina Mercante, dictándose con posterioridad el régimen punitivo -dec.
313/77- inaplicable al caso por los principios de irretroactividad de las
normas penales, razón por la cual no correspondía imponer sanción alguna, pese
a la exteriorización del juicio de responsabilidad profesional (art. 4°, inc.
a, de la ley 18.870; conf. fs. 229/242).
2°)
Que deducido por el señor defensor del imputado el recurso previsto en los
arts. 86 y 87 de la citada ley (modificada por la N° 20.395), la Cámara
Nacional de Apelaciones en lo federal y Contenciosoadministrativo lo rechazó y
confirmó el pronunciamiento. Expuso para ello su criterio acerca de que "la
inexistencia de reglamentación que fije las penas que corresponden aplicar no
constituye obstáculo para que el Tribunal Administrativo de la Navegación fije
las responsabilidades de carácter profesional" que surjan del análisis de
las circunstancias que provocan un accidente en la vía navegable, porque lo que
realmente importa a los intereses públicos y privados, comprometidos en la
actividad de transporte naviero, no es tanto la sanción individual... sino, más
bien, su grado de conocimiento (el profesional y de la navegación) y
acatamiento de las normas técnicas que imperan en el tráfico realizado por esa
vía, en la que comprometen unidades de muy alto costo, y las responsabilidades
de orden civil que pudieran generarse..."; añadiendo el a quo: "...lo
que importa... para conocimiento de quienes deben emplear a esos profesionales
es la idoneidad con que... desempeñan sus funciones, en ocasión de producirse
accidentes, para lo que el Tribunal Administrativo de la Navegación posee
suficiente competencia, con independencia de la sanción que en cada caso
pudiere corresponder, que sólo es la exteriorización del juicio de
responsabilidad que el citado tribunal efectúa en cada oportunidad... y cuya
conclusión no constituye en sí misma una sanción, sino una declaración técnica
de la que pueden emerger responsabilidades de distinta naturaleza o propiamente
sanciones si una norma las establece con anterioridad al hecho...". Y,
concluye la sentenciante, después de aludir a los limites de su competencia,
por expedirse en la forma ya mencionada.
3°)
Que contra el fallo de la alzada, la defensa interpuso el recurso
extraordinario de fs. 271/274, apelación esta contemplada en la nota al Poder
Ejecutivo acompañando el proyecto de la ley. Entiende, en primer lugar, que la
declaración formulada por el Tribunal Administrativo de la Navegación, al
establecer la responsabilidad profesional de Ojeda en la producción del
siniestro, significaba la aplicación de una verdadera sanción, sin una ley
previa que la instituyera, con lo cual se habría infringido el art. 18 de la
Constitución Nacional, vicio en que incurrió, igualmente, el a quo al mantener
lo decidido por el órgano administrativo. Sostiene, a continuación, que la
Cámara no podía ceñirse, como lo hizo, al análisis de las cuestiones de derecho
"sin adentrarse en las de hecho", porque la anterior no era una
instancia judicial. Y, finalmente, tacha al pronunciamiento de arbitrario por
diversas razones. A fs. 276 el a quo concedió el recurso en cuanto se invocaba,
la violación de garantías constitucionales, rechazándolo por la causal de
arbitrariedad. Al no haberse interpuesto la queja pertinente, este último
aspecto quedará excluido del pronunciamiento del Tribunal (causas "Samara,
Carlos U. c. Nación Argentina s/retiro militar" y "S. C. Johnson y
Son de Argentina S.A.I.C. c. La Nación (D.G.I.) s/repetición", del 24 de
febrero y 9 de junio de 1977, respectivamente, entre muchas otras).
4°)
Que según el art. 4° de la ley 18.870, "corresponde al Tribunal
Administrativo de la Navegación: a) fijar las responsabilidades de carácter
profesional emergentes de accidentes de la navegación, aplicando las sanciones
establecidas por las leyes y reglamentos vigentes en la materia": A su
vez, el art. 6° del mismo ordenamiento establece que sus decisiones
"tendrán por objeto determinar la falta de idoneidad profesional, la
imprudencia, impericia o negligencia del personal responsable, directa o
indirectamente, de un accidente de navegación, o la inobservancia de las leyes,
reglamentos y ordenanzas vigentes y aplicables en cada caso", estándole
vedado la consideración y pronunciamiento sobre las responsabilidades penales y
civiles que eventualmente surgieran de los hechos investigados. Resulta
indudable, pues, que el referido órgano posee facultades suficientes para
investigar hechos como el de autos y también para declarar la responsabilidad
profesional de los protagonistas, sin que sea, requisito indispensable para
habilitar su jurisdicción la existencia de las leyes y reglamentos a que alude
el inc. a) del citado art. 4° dado que ella encuentra sustento bastante en el
art. 6° del mencionado cuerpo legal.
5°)
Que corresponde ahora considerar la naturaleza jurídica que cabe atribuir a la
declaración de responsabilidad profesional. En este orden de ideas, conviene
recordar que dicha declaración importa un juicio negativo sobre la idoneidad
del interesado, es comunicada a las autoridades competentes y publicada por el
medio previsto en el art. 93 de la ley 18.870, y por ello no cuadra sino
concluir que su efecto, además de otros que pudiera tener, es el de provocar un
mal al imputado, cual es la disminución de su prestigio profesional,
consecuencia esta que basta para configurarla como una medida de privación o
restricción de los bienes de que goza el afectado. Se justifica, entonces, el
interés necesario para la apertura de la instancia extraordinaria.
Cabe
recordar, en relación a lo expuesto, que en la nota al Poder Ejecutivo
acompañando el proyecto de ley 18.870 se expresa haber previsto un recurso de infracción
de ley ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal "dado el
carácter de las resoluciones que dicta el tribunal y su alcance legal",
como así también que "la existencia de ese recurso no impide, como es
natural, el planteamiento de otros recursos generales, como el extraordinario o
el de arbitrariedad...". Si a ello se agrega que en la citada nota también
se habla de garantizar el derecho de defensa y se considera, además, la
naturaleza de las causales previstas en los arts. 86, 87 y 88 de la citada ley,
no parece dudoso que el legislador ha atribuido un carácter suficientemente
valioso a los bienes afectados por la declaración de responsabilidad
profesional e importancia a sus eventuales consecuencias. Todo lo cual
corrobora la justificación de la apertura de la instancia extraordinaria, como
se dijo supra.
6)
Que, por tanto, sentada la naturaleza de la declaración de la responsabilidad,
las facultades del Tribunal Administrativo de la Navegación para pronunciarla y
la preexistencia de la norma incriminatoria de la conducta reprochable (arts.
4°, y 6° de la ley 18.870), debe desestimarse el primer agravio expuesto por el
apelante.
7°)
Que en orden a la segunda queja que se formula, relativa al alcance de la
instancia judicial de apelación, el Tribunal estima que, en el sub lite, ha
mediado el control judicial suficiente que exige su reiterada jurisprudencia
sobre el particular. Ello así pues, si bien es cierto que dicho control supone
la negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar
resoluciones definitivas en cuanto a los hechos y al derecho aplicables,
también lo es que esa exigencia no constituye un principio rígido sino que su
alcance debe adecuarse a las peculiaridades de cada situación jurídica,
armonizándolo con las circunstancias concretas del caso, entre las cuales
adquieren especial relevancia el carácter de los órganos actuantes y la
complejidad técnica de la materia en discusión (Fallos: 244:548; 247:646).
8°)
Que, como lo señala el señor Procurador General, el sub judice constituye uno
de aquellos supuestos a los que se refiere la doctrina antes aludida. En
efecto, la idoneidad que en materia náutica representa la calidad de los
integrantes del Tribunal Administrativo de la Navegación avala sus conclusiones
acerca de las complejas situaciones fácticas que le corresponde dilucidar, lo
que coloca a los magistrados que deben ejercer el control judicial ante un
pronunciamiento de naturaleza eminentemente técnica sobre los hechos acaecidos,
del que sólo cabría apartarse -en ese aspecto fáctico- mediando razones de
grave entidad que, a juicio de esta Corte no concurren en la especie (doctrina
de Fallos: 268:340; 280:284; 281:314; 293:681; causa "Yue Way Mand y otro
s/recurso contra resolución del Tribunal Administrativo de la Navegación",
del 13 de junio de 1978).
Por
ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General, se
confirma la sentencia apelada.- Adolfo R. Gabrielli.- Belardo F. Rossi.- Pedro
J. Frías.- Emilio M. Daireaux (en disidencia).- Elías P. Guastavino.
Disidencia
del doctor Daireaux
Considerando:
1°) Que el Tribunal Administrativo de la Navegación, juzgando acerca de una
colisión ocurrida en el río Sarmiento, en las proximidades del río Luján, entre
dos embarcaciones, declaró las responsabilidades de carácter profesional del
patrón motorista profesional del Delta Domingo Antonio Ojeda por "...no
utilizar francamente su mano; avistar tardíamente a una lancha deportiva que
navegaba de vuelta encontrada; y, ante la inminencia del abordaje, no maniobrar
adecuadamente para tratar de evitarlo o atenuar sus consecuencias",
ordenando, asimismo, comunicar lo resuelto a las autoridades competentes. En
los fundamentos respectivos, el sentenciante había señalado que al acaecer el
accidente se encontraba vigente el Régimen de Navegación Marítima, Fluvial y
Lacustre (REGINAVE), que no incluía sanciones para el personal navegante de la
Marina Mercante, dictándose con posterioridad el régimen punitivo -dec. 313/77-
inaplicable al caso por los principios de irretroactividad, razón por la cual
no correspondía la imposición de sanción alguna, pese a la exteriorización del
juicio de responsabilidad profesional (art. 4°, inc. a) de la ley 18.070) (fs.
231/242).
2°)
Que deducido, por el señor defensor del imputado, el recurso previsto en los
arts. 86 y 87 de la citada ley, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal
y Contenciosoadministrativo lo rechazó y confirmó el pronunciamiento. Expuso
para ello su criterio acerca de que "la inexistencia de reglamentación que
fije las penas que corresponden aplicar no constituye obstáculo para que el
Tribunal Administrativo de la Navegación fije las responsabilidades de carácter
profesional que surjan del análisis de las circunstancias que provocan un
accidente en una vía navegable, porque lo que realmente importa a los intereses
públicos y privados, comprometidos en la actividad del transporte naviero no es
tanto la sanción individual... sino, más bien, su grado de conocimiento del
profesional y de la navegación) y acatamiento de las normas técnicas que
imperan en el tráfico realizado por esa vía, en la que comprometen unidades de
muy alto costo, y las responsabilidades de orden civil que pudieran
generarse..."; añadiendo el a quo; "...lo que importa... para conocimiento
de quienes deben emplear a esos profesionales es la idoneidad con que...
desempeñan sus funciones, en ocasión de producirse accidentes, para lo que el
Tribunal Administrativo de la Navegación posee suficiente competencia, con
independencia de la sanción que en cada caso pudiera corresponder, que sólo es
la exteriorización del juicio de responsabilidad que el citado tribunal efectúa
en cada oportunidad... y cuya conclusión no constituye en sí misma, una
sanción, sino una declaración técnica de la que pueden emerger
responsabilidades de distinta naturaleza o propiamente sanciones si una norma
las establece con anterioridad al hecho...". Y, concluye la sentenciante,
después de aludir a los límites de su competencia, por expedirse en la forma ya
mencionada.
3°)
Que contra el fallo de la alzada, la defensa interpuso el recurso instituido
por el art. 14 de la ley 48. Entiende, para empezar, que la declaración
formulada por el Tribunal Administrativo de la Navegación, al declarar la
responsabilidad profesional del patrón Ojeda en la producción del siniestro,
significaba la aplicación de una verdadera sanción, sin una ley previa que la
instituyera, con lo cual se habría infringido el art. 18 de la Constitución
Nacional, vicio en que incurrió, igualmente, el a quo al mantener lo decidido
por el órgano administrativo. Sostiene, a continuación, que la Cámara no podía
ceñirse, como lo hizo, al análisis de las cuestiones de derecho "sin
adentrarse en las de hecho", porque la anterior no era una instancia
judicial. Y, finalmente, tacha al pronunciamiento de la Cámara de arbitrario
por diversas razones (fs. 271/274 vta.).
4°)
Que la Cámara de Apelaciones, tras de señalar "que no puede concederse el
recurso... fundado en la arbitrariedad", en base a que se invocó la
violación de garantías constitucionales, concedió el recurso extraordinario
(fs. 276).
5°)
Que el señor defensor presentó el memorial del caso (fs. 281/284),
dictaminando, a continuación el señor Procurador General quien, luego de
extenderse en consideraciones generales, se refirió a la competencia del
Tribunal Administrativo de la Navegación, y admitió que -como se afirma en el
recurso- lo resuelto implicaba realmente una sanción para Ojeda que, a su
juicio, encontraba sustento en el art. 4°, inc. b) de la ley 18.870 sin que se
hubiera suscitado quebrantamiento constitucional alguno. Y finaliza el dictamen
examinando la jurisprudencia de esta Corte acerca del control judicial, el cual
habría quedado satisfecha en la especie.
6°)
Que conforme a lo dispuesto en el art. 4° de la ley 18.870, "corresponde
al Tribunal Administrativo de la Navegación: a) Fijar las responsabilidades de
carácter profesional emergentes de accidentes de la navegación, aplicando las
sanciones establecidas por las leyes y reglamentos vigentes en la
materia...". Por su parte, el art. 6° del mismo ordenamiento dispone que
"Las decisiones del Tribunal Administrativo de la Navegación tendrán por
objeto determinar la falta de idoneidad profesional, la imprudencia, la
impericia o negligencia del personal responsable directa o indirectamente, de
un accidente de navegación, o la inobservancia de las leyes, reglamentos y
ordenanzas vigentes aplicables a cada caso. El Tribunal no considerará ni se
pronunciará sobre las responsabilidades penales, ya sea por delitos, faltas o
contravenciones, ni las de orden civil que eventualmente surgieran de los
hechos investigados".
7°)
Que con el fin de determinar si existe o no una interdependencia entre las
normas transcriptas o si, por el contrario, son susceptibles, cada una de
ellas, de ser aplicada con abstracción de la otra, la primera tarea a encarar
consiste en definir la naturaleza del ordenamiento que las encierra. Al pasar
revista a los diversos capítulos de la ley, se advierte de inmediato que, por
disponer ésta acerca de la jurisdicción y competencia del Tribunal
Administrativo de la Navegación, de su composición, de sus atribuciones, de sus
auxiliares y de los procedimientos, habrá de concluirse, sin duda, que se trata
de un instrumento unitario y coherente de disposiciones adjetivas o formales.
Se robustece esta conclusión con la atenta lectura de la nota de elevación del
proyecto al Poder Ejecutivo -legislador a la sazón- nota que, después de una
introducción en la que pone de resalto la necesidad de estructurar "un
procedimiento orgánico tendiente a lograr el pronunciamiento de la autoridad
sobre aquellos hechos de la navegación que prima facie comprometen la
responsabilidad profesional del personal que interviene en ella", continua
con una reseña de los procedimientos que se proponen para juzgar las conductas
personales, con todas las garantías que hacen al debido proceso.
8°)
Que siendo las cosas de este modo, resulta contrario a las exigencias de una
sana hermenéutica, la idea de independizar la actuación de los dos preceptos
antes aludidos, componentes de un mismo sistema, ateniéndose a su mera
literalidad, con olvido de rastrear el verdadero sentido jurídico totalizador,
propio de una interpretación racional, que surgirá de su conexión con el resto
de las disposiciones que completan dicho sistema (doctrina de Fallos: 263:227;
283:239, 284:9 y 293; 293:528). En el caso, el art. 6° fija los límites de la
jurisdicción y de la competencia del Tribunal Administrativo de la Navegación,
a la vez que precisa las reglas a las que deberá ajustarse en el conocimiento
de los accidentes de navegación, entre las cuales la de determinar la
"inobservancia de las leyes, reglamentos y ordenanzas vigentes
aplicables", en tanto que, antes, el art. 4°, inc. a), con mención de las
mismas responsabilidades profesionales, y de los mismos accidentes, manda
aplicar "las sanciones establecidas por las leyes y reglamentos vigentes
en la materia. El empleo de idéntica terminología está mostrando la íntima
conexión entre ambos preceptos, de los cuales el posterior aparece como
funcional respecto del anterior y en ninguno de los dos se advierte la voluntad
legislativa de otorgarles la calidad sustantiva de crear sanciones.
9°)
Que, en concordancia con lo expuesto, convendrá recalcar que el fallo del
Tribunal Administrativo de la Navegación, al dictarse tras las distintas etapas
procesales, deberá decidir sobre "la responsabilidad profesional" del
imputado, no pudiendo considerar otro tipo de responsabilidades (penales o
civiles) que pudieran hallarse presentes (art. 6° cit.). Ahora bien: no ha
menester de muchas explicaciones para definir el concepto de
"responsabilidad" -con el alcance aquí relevante- como la
consecuencia jurídica de un hecho ilícito, perjudicial a su autor, sea aquella
consecuencia de índole civil, penal o administrativa. Es decir que no ha de
confundirse "responsabilidad", con la inidoneidad profesional, la
imprudencia, la impericia, de predicadas por la ley, no ha de confundirse, en
suma, con la culpa, porque para que dicha "responsabilidad" emergente
de un accidente de la navegación sea susceptible de hacerse efectiva, es
necesario el juicio previo de la conducta personal del agente imputable y la
subsunción de ésta en la norma jurídica que prevea una sanción. Tal es lo que
se desprende, no solamente de una conceptuación integradora de la ley 18.870,
sino de su adscripción al ordenamiento institucional del país (arts. 81 de la
ley citada, modificada por la ley 20.935 y 18 de la Constitución). Dicho de
otra manera: la actuación cabal de los preceptos formales que componen la ley
tantas veces invocada supone la vigencia de otros, sustantivos, que suministren
la materia justiciable e instituyan las sanciones administrativas aplicables.
Ausentes éstos, cualquier decisión del órgano administrativo, se torna, si no
completamente abstracta, carente de efecto en punto a la responsabilidad.
10)
Que el Tribunal Administrativo de la Navegación, como se relató (supra cons.
1°), declaró que la conducta profesional que le atribuyó al imputado no estaba
conminada por ninguna norma legal, criterio que fue compartido por el a quo
(supra cons. 2°). Y dado que la simple comunicación a la autoridad competente
del juicio merecido por la susodicha conducta al Tribunal administrativo no
reviste la entidad suficiente para atribuirle, a la resolución respectiva, el
carácter de privación o restricción de alguno de los derechos subjetivos
amparados por la Carta Fundamental, rasgo constitutivo de toda sanción
propiamente dicha, debe concluirse que Ojeda no resultó sujeto pasivo de una
medida de este tipo, adoptada por la administración pública en ejercicio de su
potestad punitiva.
11)
Que, en tales condiciones, si se recuerda que la finalidad perseguida por el
recurso extraordinario era la de obtener la revocación de la sentencia apelada
en cuanto habría sancionado al acusado, dicho recurso aparece vacío de
contenido y se torna improcedente, sin que resulte necesario tratar los otros
agravios expresados, ni decidir si aquel recurso fue concedido en todo o en
parte.
Por
ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, se declara improcedente
el recurso extraordinario interpuesto.- Emilio M. Daireaux.
